安裝有8個全景智能攝像頭的巡查車沿著街道緩緩行駛，鏡頭掃視過街面，如捕捉到跨門經(jīng)營、占道等違法情況，會迅速拍照并上傳至上海浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局(下稱“浦東城管執(zhí)法局”)指揮中心審核中臺。半小時內(nèi)，經(jīng)人工審核后的處罰通知以派單形式送達該轄區(qū)執(zhí)法人員，同時通過短信告知違法當事人。

當場整改、線上繳納罰款、確認銷案，完成整個流程最快只需要2小時。而僅僅就在幾個月前，這一過程還至少要耗費半月有余。

今年，上海浦東首次實現(xiàn)了街面秩序管理的全過程零接觸“非現(xiàn)場執(zhí)法”，這意味著，城管執(zhí)法人員再無需依靠無休止的人工“掃街”、與店鋪經(jīng)營者“斗智斗勇”等傳統(tǒng)方式來維護街面環(huán)境秩序。“探頭站崗，鼠標巡邏”，成為城市數(shù)字化管理的新常態(tài)。

從零開始搭建數(shù)字化基石

在浦東城管執(zhí)法局局長張立新看來，數(shù)字化轉(zhuǎn)型是城市治理的大勢所趨，“特別是在浦東新區(qū)首批試點國家綜合配套改革、施行管執(zhí)分離的背景下，浦東城管執(zhí)法局近年來不斷擴大執(zhí)法領(lǐng)域，迄今已承擔了包括環(huán)保、水務(wù)、交通、燃氣等19個領(lǐng)域的多達1800余項執(zhí)法事項，在只有1800余名執(zhí)法隊員的情況下，如何讓城市治理既兼顧全面，又能不斷深入細化，全面加速向數(shù)字化‘智’理轉(zhuǎn)型就顯得十分迫切。”

2020年初，浦東城管執(zhí)法局開始“下決心進行數(shù)字化改革”。“浦東新區(qū)是中國改革開放的試驗田，浦東城管執(zhí)法局理應(yīng)在數(shù)字化轉(zhuǎn)型上先試先行，做出示范。”張立新說。

事實上，作為上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的先行者，浦東新區(qū)早在2017年便組建城市運行綜合管理中心，經(jīng)過3輪迭代，如今已形成了覆蓋綜合執(zhí)法、公共安全、建設(shè)交通、應(yīng)急管理等七大領(lǐng)域的“城市大腦”。而浦東城管執(zhí)法局要做的，是在此基礎(chǔ)上，進一步激活“大腦”的細胞，讓其觸達城市的神經(jīng)更加精準、敏銳。

摸著石頭過河并不容易。第一難便是如何采集有效數(shù)據(jù)，搭建智能化的“基石”。

“一是數(shù)據(jù)來源分散、協(xié)調(diào)難度大;二是管理部門的數(shù)據(jù)通常難以滿足執(zhí)法的業(yè)務(wù)需求，例如商鋪注冊地和經(jīng)營地不一致，實際負責人和法人不一致等，難以確定違法主體;三是很多執(zhí)法對象動態(tài)變化頻繁，這都會使執(zhí)法閉環(huán)難以達成，”浦東城管執(zhí)法局信息指揮中心信息科科長錢佳敏說，“這就迫使我們必須從零開始，建立自己的數(shù)據(jù)庫。”

張立新坦言，新冠疫情防控初期，執(zhí)法隊員利用自行開發(fā)的小程序，對沿街商鋪進行了較為詳盡的信息登記，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的初步收集。在此基礎(chǔ)上，執(zhí)法隊員又經(jīng)過兩輪實地核實和數(shù)據(jù)完善，歷時半年，建立起了一個涵蓋浦東4萬余家商戶、以經(jīng)營者真實完整信息為核心的精準龐大的數(shù)據(jù)庫。

“以擁有基礎(chǔ)信息動態(tài)維護機制的大數(shù)據(jù)庫、由100多個固定探頭和20輛城市管理巡查車組成的視頻資源網(wǎng)、具備人工智能分析技術(shù)的智能算法倉為基礎(chǔ)，街面秩序由此成為浦東城管執(zhí)法局設(shè)立的首個‘非現(xiàn)場執(zhí)法’場景。”浦東城管執(zhí)法局辦公室主任、信息指揮中心負責人袁星超說。

嚴謹設(shè)計線上執(zhí)法“閉環(huán)”

但要在線上形成一個合法合規(guī)、邏輯清晰、具備可操作性的執(zhí)法閉環(huán)，絕不是將線下流程“搬”到線上那么簡單。

“首先整個流程設(shè)計必須要以法律為基礎(chǔ)，每一個環(huán)節(jié)都要有法可依、有據(jù)可循，因此我們以《中華人民共和國行政處罰法》為基準，根據(jù)執(zhí)法實際情況，構(gòu)建執(zhí)法標準和證據(jù)鏈條，利用科技手段進行違法主體認定，采集違法證據(jù)，實現(xiàn)法律文書電子送達和線上繳納罰款功能。”負責法制和案審的浦東城管執(zhí)法局二大隊大隊長張宇鋒說。

其中，以大數(shù)據(jù)確保違法主體的認定;巡查車智能攝像頭通過視頻甄別和圖像對比分析的AI視覺算法技術(shù)偵查發(fā)現(xiàn)違法行為，并留存證據(jù);同時，浦東城管執(zhí)法局開拓性地使用具備唯一性、可溯源的電子公章以確保電子法律文書的真實有效;而通過“浦東城管”公眾號或APP進行網(wǎng)上繳納罰款則使違法商戶大大節(jié)省了前往銀行排隊繳費的時間精力，加速整個流程。

“為保證數(shù)據(jù)安全，我們內(nèi)部制定了嚴格的數(shù)據(jù)查看、導(dǎo)出流程與制度;另一方面，我們在進行執(zhí)法流程設(shè)計時，盡可能避免采用生物信息數(shù)據(jù)。”浦東城管執(zhí)法局信息指揮中心應(yīng)急科科長劉健平說。

由此，依托智能設(shè)備、商戶信息和非訴執(zhí)行機制，浦東城管執(zhí)法局實現(xiàn)了從證據(jù)獲取、審核辦案、告知送達到快處快繳的全鏈路零接觸執(zhí)法閉環(huán)，同時各個環(huán)節(jié)“留痕”的數(shù)據(jù)，成為AI不斷學習、更加精準的基礎(chǔ)。

此外，“非現(xiàn)場執(zhí)法”設(shè)立了“首違免罰”、“階梯式處罰”的規(guī)則，使執(zhí)法既具效率，又不乏“人情味”。

“以前一天頂多接觸3、4個案件，現(xiàn)在一天處理20個左右都沒問題。但事實上，數(shù)字化轉(zhuǎn)型幾個月來，街道秩序類案件數(shù)量已經(jīng)急劇減少了。”張江中隊一線執(zhí)法隊員顏世釗說。

袁星超介紹，目前，浦東城管執(zhí)法局已經(jīng)設(shè)計完成3個“非現(xiàn)場執(zhí)法”場景，未來會盡可能將更多合適的執(zhí)法場景納入范疇。而在目前尚不適用“非現(xiàn)場執(zhí)法”的場景里，GPS、固定探頭、無人機等先進科技正在被廣泛應(yīng)用于“現(xiàn)場線上執(zhí)法”中，“雙現(xiàn)執(zhí)法”共同構(gòu)成了數(shù)字化執(zhí)法的“雙璧”。

數(shù)據(jù)顯示，截至今年4月9日，浦東城管執(zhí)法局已辦理非現(xiàn)案件1612件。其中，首違免罰預(yù)警案件共983件，已作出行政處罰決定的案件共629件;累計開展現(xiàn)場線上執(zhí)法檢查總次數(shù)19435次，初步實現(xiàn)了浦東城管日常執(zhí)法檢查模式的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

數(shù)字化轉(zhuǎn)型改變的不只是效率。顏世釗對此深有感受：“以前我們?nèi)ガF(xiàn)場執(zhí)法，當事人總覺得你難以留存證據(jù)，又經(jīng)常來督促、罰款，難免帶有敵對情緒，但現(xiàn)在有完善的線上執(zhí)法流程，避免了誤解，我們也從單一的執(zhí)法者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)、管理和引導(dǎo)的角色，老百姓的態(tài)度逐漸由抵觸、冷處理變?yōu)榉e極地守法守規(guī)，甚至參與到城市治理的過程中來。”

當前，在上海城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”下，浦東“城市大腦”、浦東城管執(zhí)法局綜合信息平臺、街鎮(zhèn)城管中隊微平臺，以及執(zhí)法隊員手機APP執(zhí)法終端，共同形成了全覆蓋、立體化的城市精細“智”理網(wǎng)絡(luò)。

但在張立新看來，這還遠遠不夠。“數(shù)字化轉(zhuǎn)型會帶來對執(zhí)法專業(yè)性、科學性更高的要求，以及內(nèi)部創(chuàng)新機制、外部聯(lián)動機制的革新，”張立新說，“我們只是剛起步，像繡花一樣的城市管理精細化永無止境。”(樊中華 郁玫)

關(guān)鍵詞： 數(shù)字化基石 數(shù)字化管理