北京市人民檢察院檢察官在某工廠走訪行政檢察案件當事人。資料圖片

　　浙江省杭州市臨平區檢察院進社區開展“行政檢察，與民同行”主題普法宣傳活動，為居民提供法律咨詢服務。資料圖片

　　 【法眼觀】

　　 因銷售一瓶78元的過期葡萄酒，年過七旬的個體經營戶曾某被罰款5萬元；售賣問題芹菜獲利14元，老農陳某被罰5萬元……近年來，一些“小過重罰”的案件時有發生。事實上，為保障食品安全，我國食品安全法對違法生產經營的食品確有嚴格規定，“貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款”。但根據行政處罰法，“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的”“當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的”,不予行政處罰；初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。機械執法，使微小過錯承擔畸重處罰，既損害了當事人的合法權益，也不利于讓執法獲得大多數人的支持。此類行為如何糾正？日前，最高人民檢察院召開發布會表示，針對此類問題，檢察機關應依法開展法律監督。具體而言，行政檢察監督是重要方式。

　　 行政檢察是新鮮的“老事物”，自2018年年底被明確為“四大檢察”業務之一后，5年多來得到開創性發展。行政檢察關乎我們哪些權益？如何發揮功效？記者就此進行了采訪。

　　1.推動改變“案結事不了”狀況

　　 行政檢察，也許對普通人來說是個陌生概念，但對很多案件當事人來說，卻是“最后的希望”。

　　 行政檢察最核心的職能，“通俗地說，就是對‘民告官’訴訟的監督”。最高人民檢察院行政檢察廳廳長張相軍介紹。

　　 為什么是“最后的希望”？

　　 這主要與行政檢察在司法流程中的“位置”有關。當案件當事人對于行政決定不滿意時，部分可申請行政復議，如果對復議結果不滿，可提起行政訴訟。經歷法院一審、二審與再審，如對裁判結果仍不滿意，會進入行政檢察監督環節。

　　 “我們國家80%的法律、90%的地方性法規以及100%的行政法規由行政機關執行。一個公民從出生到墳墓，都離不開行政法的規范和調整。行政檢察就是要通過對法院行政審判和執行的監督，來監督行政權，保障公民法人的合法權益。”張相軍說。

　　 行政檢察不是新事物，但得到長足的、開創性的發展，只有短短5年的時間。

　　 2018年，檢察系統經歷了“重塑性變革”，反貪污反瀆職的重要職能與其部門、人員全部轉隸。檢察機關面臨著“路向何方”的困境。2019年1月3日，最高檢在新聞發布會上作出“解答”，將檢察職能系統地劃分為四大檢察，即刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察，并將內設機構調整為十大檢察廳。行政檢察廳應運而生。

　　 更宏觀的背景是，黨的十八大以來，隨著經濟社會發展，人民群眾對公平正義有了更高的需求。“自2014年行政訴訟法修改之后，進入檢察機關監督環節的行政訴訟案件每年都呈10%以上的增長。”張相軍說。

　　 行政檢察廳成立初期，最高檢黨組曾將行政檢察業務形容為“近乎荒漠”——最高檢此前由一個部門負責民事、行政和公益訴訟檢察工作，而且在當時的檢察機關內部，不僅“重刑輕民”現象存在，“重民事輕行政”現象也客觀存在。

　　 武漢大學法學院副教授梅揚分析了造成這一局面的歷史原因。早在1949年《中央人民政府組織法》就規定“最高人民檢察署對政府機關、公務人員和全國國民之嚴格遵守法律，負最高的檢察責任”。但這一制度在實踐中面臨經驗不足、職責重疊等諸多困難和不適，此后檢察院的主要職能逐漸轉變。

　　 改革開放之后，伴隨著國家各項工作逐步走向正軌，檢察機關的監督職權被重新認識。1982年憲法明確規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”但在很長一段時間內，檢察機關的法律監督僅局限于對公安機關偵查活動的監督權、批捕權、審查起訴權等。直到2014年，行政訴訟法修改，檢察機關對行政訴訟活動的法律監督方從國家法律層面得到明確。

　　 最高檢行政檢察廳成立后，首先組織了大調研以摸清“家底”。“當時的情況可以概括為‘短弱小冷’：行政檢察是檢察工作中最短的一塊‘板子’，大家都不會干、能力弱，案件規模量小，社會上也不了解，知之甚少。”張相軍回顧。

　　 如何破冰？在建章立制、調研研討后，行政檢察以化解行政爭議為“牛鼻子”，從最難啃的“硬骨頭”開始，促進行政爭議實質性化解，努力推動改變行政案件“程序空轉”“案結事不了”的狀況。

　　2.“兜底”化解，解決百姓“天大的事”

　　 一組數據看得出行政爭議實質性化解的必要與不易。

　　 據最高法發布，2023年行政案件上訴率為51.22%，意味著100個案子中51個案件會提出上訴。二審終審后又有約20%會進入再審環節。經過再審的案件仍然有約50%會進入行政檢察監督環節。

　　 在一起典型案例的意義分析中，檢察官寫道，一位當事人歷經了31年行政處理和司法訴訟，問題才得以解決。從55歲申訴至86歲，這不僅造成巨大財產損失，還徹底改變了他的人生。“辦的不是案子，而是當事人的人生”就是行政檢察官工作的真實寫照。

　　 李銘（化名）的案子同樣如此。

　　 李銘原本是湖北省武漢市某櫥柜經營部的設計師。2014年一天下班后，李銘受老板指派給客戶送貨，但結束后回家途中，因撞到一處花壇發生事故，致其四肢癱瘓、一級傷殘。這意味著，25歲的李銘脖子以下全無知覺，需長年臥床。

　　 李銘首先想到了申請工傷鑒定。但因為李銘未與他人相撞，警察只能提供事故證明，無法提供事故責任認定書，人社局無法認定，李銘撤回了工傷認定申請。此后，李銘提起了民事訴訟，一審判決中確認其醫療費、后續治療費等共計超160萬元。但因李銘與老板存在勞動關系，二審認為應走工傷認定程序予以救濟。2017年，李銘再次向當地人社局申請認定工傷。人社局依舊以前述理由未予認定。李銘提起行政復議，復議機關認定當地人社局的決定實體內容正確。2018年，李銘提起行政訴訟，訴請法院判定其所受傷害屬于工傷。該案經一審、二審及再審，均被駁回。無奈之下，2019年，李銘向檢察機關提出監督申請。

　　 承辦檢察官之一、武漢市檢察院檢察官王芳介紹，工傷認定是爭議多發的領域，法院認為人社局作出不予認定工傷的決定并無不當。但王芳等檢察官討論后認為，事故發生時，李銘的往返路線由送貨這一工作原因固定，應認定為工傷。而且根據工傷保險條例規定，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任。此外，人社部門也有調查核實責任，不能以職工沒有事故責任認定書為由不予認定。因此武漢市檢察院提請湖北省檢察院抗訴。2020年8月，法院再審維持原判。2020年年底湖北省檢察院向最高人民檢察院提請抗訴。

　　 在事故發生近8年后，李銘終于迎來期盼已久的結果——2022年4月，最高法采納了最高檢的抗訴意見，作出責令武漢市人社局對李銘的工傷認定申請重新作出決定的判決。

　　 “有些情形在司法實踐中存在爭議，很可能會導致相關行政認定與訴訟長時間拖延或者循環訴訟，對居于弱勢地位的當事人而言是不公平的，不利于解決爭議，也不利于行政效率的實現。”張相軍直言。

　　 針對這樣的情況，最高檢提出“一案三查”，除了對生效行政裁判、被訴行政行為的合法性進行審查，還加強對行政爭議能否實質性化解的審查，以回應當事人的實際訴求。翻看數百件行政檢察的典型案例，扎實的工作方法躍然紙上：類案檢索輔之以數字技術支撐，積極推動公開聽證，搭建“官民”對話交流和司法民主參與的平臺……2019年至2023年，檢察機關實質性化解行政爭議超過5.5萬件。

　　3.推進“小過重罰”溯源治理

　　 實質性化解行政爭議更進一步，是推動社會治理。“個案解決后，如果我們發現它是一個普遍性問題，就會通過類案處理推動社會治理，解決這個問題。”張相軍說。

　　 2019年以來，檢察機關圍繞“護航法治化營商環境”“檢護民生”兩大主題，聚焦“小過重罰”、農民工薪資、勞動者工傷保險、外嫁女土地權益，以及冒名婚姻登記等突出問題，開展了一系列專項行動。

　　 2021年對某木業公司來說是難熬的一年。該公司法定代表人被限制高消費，銀行賬戶被凍結，無法出國辦理中外合作經營企業工商變更相關手續，企業面臨解散風險。

　　 緣何至此？北京市檢察院行政檢察部主任李顯輝介紹，該公司于1993年成立，是一家專門從事家具生產、組裝的中外合作經營企業，當年，其污染防治設施建成后未經驗收即投入生產。2019年11月，行政機關對該公司“未驗先投”行為作出罰款45萬元的行政處罰。該公司訴至法院請求撤銷行政處罰決定，被駁回，二審、再審均維持原判。2021年7月，木業公司申請檢察監督。

　　 “該公司的行為違反了《建設項目環境保護管理條例》規定，應處20萬元以上100萬元以下的罰款。但從違法行為結果看，沒有證據顯示其生產作業造成生態環境污染及其他負面影響。公司成立于20世紀90年代，結合歷史背景，該公司過錯程度較低，收到責令改正的決定書后態度也很積極。”李顯輝告訴記者，且對于此類“未驗先投”問題，國家曾多次出臺相關政策，要求多以通報批評、完善備案等輕處理為主。行政機關所作決定有違“過罰相當”原則。

　　 綜合研判后，北京市檢察院認為采取抗訴方式訴訟周期長，對瀕臨破產的某木業公司不利，于是檢察官們走進行政機關，在溝通的基礎上制發檢察建議，推動其自行糾錯。行政機關依據行政處罰法將罰款金額降低至15萬元。此后，某木業公司及時繳納了罰款，法院及時為企業“解凍”，企業經營重新步入正軌。

　　 但降低罰款金額并不是檢察建議的全部。檢察建議指出，行政機關長期怠于履職，致使“未驗先投”狀態持續存在，客觀上加重了處罰結果。后期機械作出罰款45萬元的處罰，不符合立法和行政管理目的。建議行政機關進一步推進嚴格規范執法，充分發揮法治“穩預期”的重要功能。

　　 處罰本身不應是最終目的，糾正違法行為、幫助企業提升守法意識是行政處罰更重要的功能。

　　 在2023年開展的行政檢察護航法治化營商環境“小專項”活動中，浙江、江西等地檢察機關開展“涉企行政處罰首違不罰、輕微不罰行政檢察監督”“餐飲類企業行政處罰監督”等專項活動，取得積極成效。浙江省溫州市檢察機關針對“處罰不當”“罰而未執”“罰執錯誤”等問題，構建行政罰款類案監督數據模型，發現不當監督線索1028條，開展類案監督78件。今年以來，最高檢在“檢察護企”專項行動中突出整治趨利性執法司法難題，推進“小過重罰”溯源治理。

　　 “檢察機關參與行政爭議實質性化解等發生場景或者線索來源，仍然是‘在開展行政訴訟監督中’，但行政訴訟活動實際上僅僅發揮著一種紐帶作用，檢察機關監督的真正對象已經轉移到行政行為上來。”梅揚認為。

　　 根據《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》要求，檢察機關“在履行法律監督職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的，可以依照法律規定制發檢察建議等督促其糾正”。2023年以來，這已成為行政檢察的新增長點之一。

　　 回顧5年多來的工作，張相軍總結，行政檢察本著以人民為中心的宗旨，形成精準監督、穿透式監督的辦案理念，監督規模不斷擴大，監督質效不斷提升，但面對黨中央的新要求和人民群眾的新期待，如何更好地為大局服務、為人民司法、為法治擔當，行政檢察還有很長的路要走。

　　 （記者 陳慧娟）

關鍵詞： 行政檢察