從農田到餐桌，如何保證“舌尖上的安全”

——我國食品安全風險治理及形勢分析

編者按：

民以食為天，食以安為先。食品安全關乎人民群眾的健康和生命，既是全社會關注的重大民生問題，也是關系和諧穩定的重大政治問題。黨的十八大以來，習近平總書記和黨中央高度重視食品安全問題，各地各部門著力推進實施食品安全戰略，解決影響食品安全的突出問題，推動國內食品安全形勢不斷好轉。江南大學商學院教授、食品安全風險治理研究院首席專家吳林海領銜的課題組，長期關注國內食品安全問題，先后對20多個省(自治區、直轄市)90多個地級市進行了實地調查，共座談訪談了4萬多名基層干部群眾、400多家食品生產經營企業，并連續多年發布《中國食品安全發展報告》《中國食品安全網絡輿情發展報告》。在此基礎上，課題組多層面、多角度剖析了我國食品安全狀況，從政策法規、體制機制等層面系統梳理了我國食品安全治理的生動實踐和創新舉措，深入分析了食品安全面臨的嚴峻挑戰，研究提出了相關對策建議。

濫用食品添加劑，農產品中農藥殘留超標，飼料中添加違禁物質，假冒偽劣食品被屢屢曝光……過去有段時間，我國食品安全惡性事件頻發，導致公眾對食品安全充滿恐慌和擔憂。特別是“三鹿奶粉”事件，曾讓老百姓談國產奶粉色變。

黨的十八大以來，黨中央將食品安全上升到國家戰略高度。為保證“舌尖上的安全”，各級黨委政府及相關部門認真貫徹落實中央部署要求，把食品安全工作擺在更加突出的位置，不斷完善食品安全各項政策法規，創新監管機制，強化監管手段，嚴防嚴管嚴控食品安全風險，逐步建立起“從農田到餐桌”的全過程食品安全監管制度。五年多來，我國食品安全風險治理取得了明顯成效。2013年至2017年，國內食品安全總體抽檢合格率均保持在96%以上。

1.食品安全相關政策法規日臻完善

五年多來，我國持續推進食品安全法律法規制度的修訂完善工作，目前在食品安全風險防治方面已經形成了較為完備的政策法規體系。2015年，我國修訂施行了《中華人民共和國食品安全法》，同時涉及食品安全的《獸藥管理條例》《生豬屠宰條例》《農藥管理條例》《進出口商品檢驗法實施條例》等也相繼得到修訂。初步統計顯示，2013年以來，國務院共制定修訂了11個有關食品安全的行政法規;制定修訂與食品安全相關的24個規范性文件。國家有關部門制定修訂40個食品安全規章，發布了170個規范性文件，涵蓋了“從農田到餐桌”的食品安全風險治理全過程。

新修訂實施的《食品安全法》被稱為“史上最嚴”，加大了違法成本，細化了食品安全違法行為的類型，大幅提升了違法行為的處罰幅度，豐富了食品安全違法行為聲譽罰、行為罰、財產罰、自由罰的處罰體系和種類，食品安全刑事司法解釋則重點對食品安全犯罪的具體情形和定罪處罰進行了明確。同時，新《食品安全法》在網絡食品法律規制建設方面既形成了總體的規制思路，也有了具體可操作的規則體系，對于促進網絡食品業態發展、維護各主體合法權益具有積極意義，表明我國網絡食品領域立法已走在世界前列。

又如，國務院2017年修訂施行的《農藥管理條例》，強化了農藥登記、生產、經營、使用各個環節安全風險的防范，生產銷售假劣農藥將面臨更加嚴厲的懲處，違法成本大大提高。同時，修訂后的《農藥管理條例》要求農藥標簽必須標注二維碼，并規定于2018年1月1日以后生產的農藥，如果農藥標簽上沒有二維碼，就可以直接判定為假農藥，有力地打擊假冒偽劣農藥產品及假冒證件生產、添加隱性成分等行為。

與此同時，各級黨委和政府從實際出發，在貫徹落實中央政策法規的基礎上，全力推進地方食品安全政策法規的完善。以“小作坊、小攤販、小餐飲”地方立法為例。對“三小”缺乏有效監管，是長期以來食品安全存在的最大隱憂之一。考慮到“三小”點多面廣，各地差異很大，由國家統一規范難度較大，新修訂的《食品安全法》明確授權各省份根據本地情況，制定具有地方特色、操作性強、能夠解決實際問題的管理辦法。至2017年年底，已有26個省(自治區、直轄市)出臺了“三小”地方立法，其他未出臺省份也將于2018年內出臺相關法規。

2.食品安全監管制度不斷優化

為強化食品安全風險治理，2013年年初，中央啟動食品安全監管體制改革。五年多來，以職能轉變為核心的大部制改革所形成的食品安全監管新體制，基本實現了由“分段監管為主，品種監管為輔”的監管模式向相對集中監管模式的轉變，初步形成了一體化、廣覆蓋、專業化、高效率的食品安全監管體系，監管力量特別是基層監管力量從無到有并得到增強，監管體制改革取得了新的成效。

在中央層面，相關部門在食品安全監管工作中不斷強化協同協作，形成了食品安全日常監管與專項整治相結合，日常監管以部門為主，專項治理注重部門協同、上下配合的機制。在地方層面，各地在食品安全監管體制改革上先行先試，積極探索食品安全監管模式。比如，廣西壯族自治區通過探索統一設置機構、統一明確編制的做法，基本形成了覆蓋城鄉、統一權威的食藥安全監管機構體系，實現了監管力量的重心下移，逐步形成了事權清晰、責任明確、覆蓋城鄉的食品安全風險治理體系;遼寧自貿區營口片區管委會推出“16+X”集成化監管執法，組建市場監管綜合執法機構，實現“一支隊伍，一次出動，全面體檢”，填補了食品安全監管環節連接處的“真空”。

總的來看，目前我國食品安全管理體制創新，涵蓋了從農產品種養殖、食品生產加工與制造到流通和消費的全鏈條、各環節。具體表現在以下幾個方面：

在源頭治理方面，農業部門在全國范圍內實施《到2020年農藥使用量零增長行動方案》，在2014年農藥使用量180.69萬噸的基礎上，2015年、2016年、2017年全國農藥使用量分別下降到178.3萬噸、174.10萬噸、171.10萬噸。同時，在全國范圍內實施《到2020年化肥使用量零增長行動方案》。2016年全國農用化肥使用量開始下降為5984.1萬噸，比2015年減少38.5萬噸。這是我國有化肥使用數據統計以來，歷史上首次實現使用量的減少。

在加工與制造方面，各地各部門不斷創新監管機制，在經營主體、規模大小的分類分級監管基礎上，突出重點品種、重點區域、重點場所和高風險品種，尤其是公眾關注度高的農產品與食品的監督，逐步建立起以日常檢查、體系檢查等為重點，以“雙隨機、一公開”為手段，以信用監管為基礎的新型食品安全監管機制。比如，原國家食品藥品監督管理總局2017年在全國范圍內共組織監督抽檢32大類237細類23.33萬批次食品樣品，抽檢企業72215家，其中，生產環節的合格率為97.4%。

在食品流通和消費方面，國家食品監管部門主要實施食品經營許可證管理及“雙隨機、一公開”的監督抽檢制度。2017年，原國家食品藥品監督管理總局抽檢流通環節經營企業30922家，抽檢134101批次，覆蓋專賣店、農貿市場、菜市場、商場、超市、小食雜店、批發市場等各類食品流通經營場所，食品流通環節抽檢的合格率為97.8%，同比提高1個百分點。同時，監督抽檢餐飲環節，覆蓋了小吃店、集體用餐配送單位、企事業與機關單位食堂、餐館、學校/托幼食堂、快餐店、飲品店、中央廚房等各種不同的餐飲場所，合格率為97.1%，雖然有所波動，但比2014年提高了3個百分點。

此外，為保證進口食品安全，國家嚴格“準入門檻”。2016年，原國家質量監督檢驗檢疫總局對40個國家(地區)的27種農產品與食品進行了管理體系評估，對178個國家(地區)8大類2186種進口農產品與食品準入名單實現動態管理。首先是完善檢驗檢疫體系，主要包括輸華農產品與食品口岸檢驗檢疫管理制度、風險監測制度、風險預警及快速反應制度、進境檢疫指定口岸管理制度、隨附合格證明材料制度、檢驗檢疫申報制度、第三方檢驗認證機構認定制度等，已累計建成進口肉類指定口岸和查驗場56個、進口冰鮮水產品指定口岸62個。其次是建立完善的進口農產品與食品追溯體系和質量安全責任追究體系，共對19個國家(地區)的21種農產品與食品進行了回顧性檢查，將352家出現不良記錄的進口農產品與食品企業列入預警“黑名單”，在進入口岸時采取自動扣留的措施。同時，中央和地方均開展了打擊食品走私活動，廣西等沿海省份嚴厲打擊生豬、動物內臟等走私凍品，嚴防攜帶口蹄疫等傳染病病原體的食品進入境內。

據統計，2014年至2017年，全國共查處食品案件(含保健品)93.39萬件，罰款金額59.77億元，查處無證生產經營75496戶，搗毀制假窩點2818個，吊銷許可證1204件，移交司法機關7019件。

3.食品安全風險治理面臨的挑戰

五年多來，按照中央的部署，各級黨委政府持續開展食品安全風險治理，取得了實實在在的效果。2017年，中央有關部門在全國范圍內組織開展了4次國家農產品安全例行監測，共監測31個省份的155個大中城市5大類產品109個品種，總體抽檢合格率為97.8%。課題組研究也表明，我國食品安全系統風險總值由2012年的0.426下降到2017年的0.307，達到相對安全的區間。但同時也發現，我國食品安全形勢依然較為復雜，一些影響食品安全的深層次問題和矛盾還沒有根本解決。

課題組調研發現，當前我國食品安全風險主要面臨以下挑戰：

源頭治理具有長期性復雜性。工業化發展對生態環境造成了破壞，有些甚至是難以逆轉的歷史性破壞，這些都可能影響食品安全。此外，農業生產中化肥、農藥等化學投入品的高強度施用，使得農產品與食品安全風險治理具有持久性、復雜性、隱蔽性特點，治理起來難度較大。比如，由于農藥殘留具有難以溶解、不易揮發的特征，現實中農產品質量安全例行監測中所檢測到的禁限用農藥殘留，有可能是10年甚至更久之前就殘留于土壤之中的。

生產經營組織轉型任務艱巨。多年來，我國食品生產與加工企業的組織形態雖然在轉型中發生了積極的變化，但以“小、散、低”為主的格局并沒有發生根本性改觀。在全國40多萬家食品生產加工企業中，90%以上是非規模型企業。全國范圍內，每天有約20億公斤食品的市場需求，而生產供應主體多是技術手段缺乏的小微型生產與加工企業，這也成為食品安全事件的多發地帶。

人源性風險治理難度較大。分散化小農戶仍然是農產品生產的基本主體，其出于改善生活水平的迫切需要，不同程度地存在不規范的農產品生產經營行為。此外，由于我國食品工業的基數大、產業鏈長、觸點多，加之部分商販誠信和道德缺失，且法律制裁與經濟處罰不到位，在“破窗效應”的影響下，超范圍、超限量地使用食品添加劑、非法添加化學物質與制假售假的狀況具有一定的普遍性。

多重風險相互滲透。受產業結構調整與氣候環境、自然災害等多種因素的影響，近年來我國農產品與食品進口規模不斷擴大，加劇了農產品與食品對國際貿易的依賴程度，進一步拉長了食品產業鏈，給安全監管提出了新的挑戰。農產品生產新技術、食品加工新工藝在為消費者提供新食品體驗的同時，也伴隨著潛在的新風險、新問題。同時，不法食品生產者通過使用新技術，也衍生出一系列隱蔽性較強的食品安全風險。

部門監管的協同協作仍需加強。改革開放以來，我國的食品安全監管體制經歷了七次改革，基本上每五年為一個周期，目前正在推進第八次改革。雖然監管體制在探索中逐步優化，但分段監管導致的權力分割問題沒有得到很好解決，食品監管權、責在各部門間仍不夠明晰，從而導致監管職能缺位、越位、交叉和重疊等現象時有發生。同時，由于治理能力不充分，導致食品安全風險監測、預警與評估滯后，難以有效治理食品安全風險。

食品供給和安全質量不平衡。首先是地區間的不平衡。發達地區的食品質量安全狀況明顯好于欠發達地區。其次是城市與農村間的不平衡。特別是隨著城市食品安全監管力度的加大與城市消費者食品安全意識的不斷提高，致使假冒偽劣、過期食品以及被城市市場拒之門外的食品中有部分流向農村，給農村食品安全風險治理帶來了難題。再次是不同食品種類間的不平衡。統計數據表明，2016年，我國蛋制品、乳制品、速凍食品、茶葉及相關制品、嬰幼兒配方食品、糖果制品等合格率均超過98%以上，而糕點、方便食品、冷凍飲品、餅干、水果制品、水產品等15類食品合格率相對偏低，低于全部食品總體水平。

4.強化食品安全風險治理的現實路徑

要持續加大源頭治理力度。農產品生產是第一車間，食品安全風險治理必須把住農產品生產的源頭環節，治土治水，依托新型經營主體集中連片推進化肥農藥減量控害增效;依靠技術創新，突破現有土壤污染修復技術成本高、周期長、難度大的困難，加快土壤污染的綜合治理;以縣(區)為單位，分類指導，科學規劃，建設區域性畜禽糞便集中處理與資源化利用中心，完善畜禽糞便收集處理社會化服務體系。與此同時，以新型經營主體為重點，推進農產品生產標準化。

要進一步大力發展綠色食品。重點是加快供給側結構性改革，全面淘汰食品產業落后產能，增強有機食品、綠色食品、保健食品、特殊醫學用途配方食品等中高端食品市場的供應能力;鼓勵以優勢農產品與食品行業的重點企業為主體，兼并重組，建設若干個主業突出、結構合理、活力充分的食品企業群體結構;發揮地域農業的地理、交通、技術等資源優勢，發展具有特色的食品產業帶;推動食品產業水平向中高端邁進，走高、精、尖的食品品牌化發展道路。

要深入推進全程無縫監管。推進從種植養殖開始的跨部門聯合監管，實施基于食品供應鏈全程體系的無縫監管;健全以“雙隨機、一公開”為基本手段、以重點環節監管為補充、以信用監管為基礎的新型食品安全監管機制;合理配置有限的監管資源與力量，科學確定國家、省、市、縣(區、市)不同層次的隨機監督抽檢監測的分工體系，確保不同食品、食品不同環節監督抽檢樣本批次的相對平衡;突出治理重點，著重監管豬肉、水產品、蔬菜、酒類、水果、冷凍飲品、餐飲食品、糕點、小麥粉等食品與小作坊、小攤販、小餐飲、網絡食品等業態。

要繼續提高食品安全“違法成本”。依法嚴厲打擊人為因素導致的食品安全問題，特別是造假、欺詐、超范圍超限量使用食品添加劑、非法添加化學品、使用劇毒農藥與禁用獸藥等犯罪行為，堅決鏟除制假售假的黑工廠、黑作坊、黑窩點、黑市場;協同監管部門與司法部門的力量，形成執法合力，同時鼓勵設區市制定實施具有地方特色、操作性強的法律規章，形成上下結合、綿密規范的法治體系;持之以恒地營造食品生產經營主體不敢、不能、不想違規違法的常態化體制機制與法治環境。

要不斷深化監管體制改革。重點優化省、市、縣(區、市)政府相關監管部門間的職能，形成事權清晰、責任明確、屬地管理、分級負責、覆蓋城鄉的食品安全監管體制。重心下移，優先向縣及鄉鎮街道傾斜與優化配置監管力量、技術裝備，形成橫向到邊、縱向到底的監管體系;以縣級行政區為單位，分層布局、優化配置、形成體系，基于風險的區域性差異與技術能力建設的實際，強化縣級技術支撐能力建設，將地方政府負總責直接落實到監管能力建設上。

要充分形成食品安全風險治理的合力。加快形成以國家市場監督管理總局為龍頭的風險治理信息平臺，有效解決食品安全信息分散與殘缺不全的狀況，并規范信息公開行為，特別是主動發布“雙隨機”抽查監管結果，推進市場治理;大力發展行業性社會組織，完善公眾參與舉報、企業內部吹哨人制度等。

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