1、什么是財政“四本賬”？

2015 年《新預算法》第四條規定：“政府的全部收入和支出都應當納入預算”， 明確全口徑預算管理。在我國目前財政預算體系下，政府預算共有“四本賬”：一 般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算： （1）第一本賬是一般公共預算：收入包括稅收收入（占比約 80%）與非稅收 入（占比約 20%），支出主要投向一般公共服務、外交國防、教育、科學技術等領 域。顯然，第一本賬對于維持國民經濟穩定運轉非常重要。 （2）第二本賬是政府性基金預算：收入主要來自于國有土地使用權出讓收入 （占比 80-90%），支出主要用于土地開發、棚改等國有土使用權出讓收入相關支 出。可見，第二本賬重心落在土地財政上。

（3）第三本賬是國有資本經營預算：收入來自于國有資本收益，以利潤上繳 與股息股利收入為主，支出主要用于國企經營相關支出，即第三本賬記錄的是對國 有資產經營性收支活動的價值管理和分配。 （4）第四本賬是社會保險基金預算：收入主要由社會保險繳款構成，支出用 于社會保險待遇支出，第四本賬專項用于社會保險的收支預算。

四本賬雖然對應不同的用途，但彼此間可以存在一定資金往來：（1）“第一本賬”可以從“第二本賬”與“第三本賬”調入資金，1其中“第 三本賬”有 30%的調出額度下限。2此外，“第一本賬”專設預算穩定調節基金，用 于存放盈余或者彌補赤字，該科目的使用也體現在“全國財政調入資金及使用結轉 結余”一項中。 （2）“第二本賬”在特殊情況下會從“第一本賬”調入資金，比如在 2021 年 調入了 90 億元用于重大急需水運建設項目；3 （3）“第四本賬”可以接受來自一般公共預算的財政補貼。但“第四本賬”不 能調出資金，即?？顚Ｓ茫贿M不出，當年收入大于支出的部分，會存入結余賬戶。

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此外，理解財政四本賬，我們還需明確收支總量與收支的區別。根據上文四本 賬的勾稽關系，可知收支總量與收支是不同的概念，前者涵蓋后者之外，還包括結 轉結余及調入資金： 其中，結轉資金是指當年未使用完畢、下一年度繼續按原用途使用的資金；結 余資金是指當年預算收入實際完成數扣除預算支出實際完成數和結轉資金后的剩 余資金；而連續結轉兩年仍未用完的資金，應當作為結余資金。

2、一般公共預算

一般公共預算是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推 動經濟社會發展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面的收支預算。

2.1、一般公共預算收入

從具體科目來看，一般公共預算收入包括稅收收入、非稅收入、轉移性收入、 債務收入。

2.1.1、稅收收入

稅收收入是我國最主要的財政收入來源。稅收收入規模穩步增加，從 2013 年 的 9.5 萬億元增加到 2021 年的 15.5 萬億元（已扣減出口退稅，不含關稅、海關 進口環節稅收），年均復合增速 6.8%。4近年來（2017-2021 年），其占一般公共 預算收入比重在 82%左右。 稅收收入以增值稅和企業所得稅為主，其變化具有較強的季節性特征。在我國 現行的 18 項稅收類型中，增值稅和企業所得稅規模最大，2021 年二者占比分別 為 23%、34%。由于增值稅和企業所得稅分別按月度和季度申報，這使得一般公 共收入預算具有較強的季節性。同時，伴隨所得稅改革、高收入人群稅收征管力度 加大等因素，個稅不斷增長，2021 年其累計同比增速錄得 21%。

今年大規模增值稅留抵退稅政策拖累財政收入增速。由于退稅不是支出，而是 “負收入”。截至 8 月 15 日，今年已累計有 2.1 萬多億元留抵退稅額退到納稅人 賬戶，大規模留抵退稅存量留抵稅額集中退還完成，對應看到 8 月一般公共預算 收入同比 5.6%，實現 4 月以來的首次正增長。

2.1.2、非稅收入

非稅收入包含 6 項，其中，專項收入與國有資源（資產）有償使用收入占比最 高，2021 年兩者合計占比 60%。 非稅收入呈現兩個特點： （1）相比于中央，地方對于非稅收入的依賴程度更高。近年來（2016-2020 年），非稅收入占中央一般公共收入的比重在 10%以下，而占地方一般公共收入的 比重在 24%左右。

（2）國有資本經營收入是重要變動項。2020 年疫情發生時，我國預留政策 空間，對特定國有金融機構和專營機構暫停上繳利潤。該項從 2019 年 7721 億元 降至 2021 年的 988 億元。但今年有所不同，年初預算報告提出國有金融機構和 專營機構向中央財政上繳結存利潤 1.65 萬億元，計入政府性基金預算，并調入一 般公共預算 9000 億元，而并非直接計入到國有資本經營收入中。

2.1.3、轉移性收入

轉移性收入主要包括上級補助收入、上解收入、調入資金（即來自“第二本賬”、 “第三本賬”的資金以及動用預算穩定調節基金）、上年結余收入等。進一步分為 中央和地方來看： 對中央而言，關注調入資金。其中，“二本賬”、“三本賬”調入資金規模穩定， 體量較小，2021 年為 1935 億元（含預算穩定調節基金）；中央預算穩定調節基金 扮演資金“蓄水池”角色，2021 年余額從 2019 年末的 5330.46 億元降至 3854.01 億元，規模下降。

對地方而言，轉移性收入以上級補助收入為主，后者又以轉移支付收入為主。 地方政府對轉移性收入的依賴性較高，自 2010 年以來，規模不斷增加。2021 年， 地方一般公共預算本級收入 111077.08 億元，中央對地方轉移支付收入 82215.94 億元，占比超 40%。

2.1.4、債務收入

一般債務收入在省級財政一般公共預算表中體現6。自 2020 年以來，受地方 政府債務率掣肘，一般債擴張受到限制，但債務收入在地方本級一般公共預算收入 中仍占有一定比重。 以遼寧省為例，2021 年，債務收入達 625 億元，占比 18%。

2.2、一般公共預算支出

一般公共預算支出是保持國家運作的剛性支出，按功能可分為 24 個科目，涵 蓋了一般公共服務支出，外交、公共安全、國防支出，農業、環境保護支出，科教 文衛支出等多個領域。2021 年財政收支數據顯示，支出占比前三的項目是教育 （15.3%）、社會保障和就業（13.7%）、農林水（9%）。從同比增速來看，科學技 術、債務付息、教育、社會保障和就業同比增速為正。2015 年以來，中央對地方轉移性支出力度較大，向中西部地區傾斜力度增加。 2022 年，在我國經濟下行壓力加大的背景下，中央財政安排對地方轉移支付近 9.8 萬億元，環比增長 18%，創下最大規模與最高增幅。

第一本賬收支總量之差即為赤字。每年財政預算報告中披露都會目標赤字率 與赤字規模。其中，中央赤字可以靠國債彌補，地方赤字主要依靠新增一般債發行。

3、政府性基金預算

政府性基金預算是對依照法律、行政法規的規定在一定期限 向特定對象征 收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業發展的收支預算。專 款專用、以收定支是“第二本賬”的主要特征。

3.1、政府性基金預算收入

政府性基金收入按來源可以分類為 25 個細分項。從征收范圍來看，在全國征 收的有 15 項，在部分省征收的有 10 項。從收入歸屬來看，中央固定收入有 10 項，地方固定收入有 8 項，央地共享收入有 7 項。政府性基金收入的主要構成是歸屬地方的國有土地使用權出讓金收入，占比 80%-90%。今年以來，伴隨土地財政收縮與疫情沖擊，政府性基金收支壓力明顯 增加。 此外，專項債收入也是政府性基金收入的重要構成。專項債是地方政府為有一 定收益的公益性項目發行的，與基建投資密切相關。

3.2、政府性基金預算支出

第二本賬具有以收定支、專款專用的特征，嚴格規制各基金的收入只能用于項 目支出，具體而言： （1）從國有土地使用權出讓收入的支出范圍來看，其中包含了大量剛性的成 本性支出，用以保障被拆遷居民、搬遷企業及其職工的合法權益，而扣除成本性支 出后的剩余收入才能由政府支配。 （2）專項債務的支出包括債務還本支出、債務付息支出和債務發行費用支出。 專項債的償還優先使用投向項目的收益和“第二本賬”的超收收入；出現短收的， 應當 過減少支出實現收支平衡。 基建領域是專項債主要發力點。以 2022 年為例，財政部明確專項債資金要重點用于交 基礎設施、能源、生態環保國家重大戰略項目、保障性安居工程等九大 領域。

4、國有資本經營預算

國有資本經營預算是對國有資本收益作出支出安排的收支預算，與其他三本 賬規模相比，其整體規模較小。國有資本經營預算應當按照收支平衡的原則編制， 不列赤字，并安排資金調入一般公共預算。 首先，從收入端來看： 國有資本經營預算收入總量由兩部分構成，即全國國有資本經營預算收入與 上年結轉收入。 國有資本經營預算收入是指經營和使用國有財產取得的收入，其呈現兩個特 征：（1）整體上保持增長趨勢，但曾在 2017 年，由于石油、電力等行業企業經濟 效益下滑產生過負增長；（2）合計規模小，在財政收入中僅占 1%。 從具體構成看，利潤收入的占比最高，2021 年該科目占比 59%，其資金主要 來源為是非金融國企利潤上繳。

其次，從支出端來看： 國有資本經營預算支出主要包括全國國有資本經營預算支出、全國國有資本 經營預算調出資金。 全國國有資本經營預算支出各細分支出占比穩定：（1）國有企業資本金注入 預算數最高，其主要用于國有經濟結構調整支出與前瞻性戰略性產業發展支出， 2021 年為 764.02 億元；（2）補充全國社會保障基金規模最小，即“第三本賬” 補充“第四本賬”的資金，2021 年預算數 0.2 億元。 全國國有資本經營預算調出資金指的是“第三本賬”直接補充“第一本賬”的 資金，十八屆三中全會要求9提高國有資本收益上繳公共財政比例（2020 年提到 30%），2021 年預算數為 1961.84 億元。

5、社會保險基金預算

社會保險基金預算是對社會保險繳款、一般公共預算安排和其他方式籌集的 資金，專項用于社會保險的收支預算。 收入端來看，主要是保險費（占比 71%）和財政補貼（26%）。其中，保險費 收入中的企業職工基本養老保險基金（64%）與城鎮職工基本醫療保險基金（28%） 是主體；財政補貼科目記錄的則是“第一本賬”補充“第四本賬”的資金，占總收 入的比重一直穩定在 25%左右。 支出端來看，全部用于社會保險待遇支出。支出結構與收入端類似，兩種養老 保險合計占比過半，反映我國正逐漸步入老齡化社會。

近年來（2015-2021 年），社保基金當期收支缺口有擴大趨勢，受到社會廣泛 關注。2021 年，剔除財政補貼后的收支缺口近 2 萬億元，隨著我國人口結構的進 一步改變，以財政補貼來彌補缺口的社?；痼w系將面臨挑戰。

6、小結

財政政策作為國家宏觀調控的重要手段之一，對國民經濟運轉舉足輕重，因而 讀懂財政數據對于宏觀經濟分析尤為必要。那么我國財政資金究竟是如何計劃與 核算的？這便需要從我國財政體系特色的“四本賬”談起： 在我國目前財政預算體系下，政府預算共有“四本賬”，分別是：一般公共預 算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。 四本賬雖然對應不同的用途，但彼此間可以存在一定資金往來：（1）“第一本 賬”可以從“第二本賬”與“第三本賬”調入資金；（2）“第二本賬”在特殊情況 下會從“第一本賬”調入資金；（3）“第四本賬”可以接受來自一般公共預算的財 政補貼。但“第四本賬”不能調出資金，即?？顚Ｓ茫贿M不出。

進一步展開來看： 1、第一本賬：一般公共預算。第一本賬對于維持國民經濟穩定運轉非常重要。收入端包括稅收收入與非稅 收入，其中，稅收收入是我國最主要的財政收入來源，其以增值稅和企業所得稅為 主，其變化具有較強的季節性特征。非稅收入方面，專項收入與國有資源（資產） 有償使用收入占比最高，相比于中央，地方對于非稅收入的依賴程度更高。 支出端來看，主要投向一般公共服務、外交國防、教育、科學技術等領域。此 外，近年來中央對地方轉移性支出力度較大，向中西部地區傾斜力度增加。 第一本賬收支總量之差即為赤字，中央赤字可以靠國債彌補，地方赤字主要依 靠新增一般債發行。

2、第二本賬：政府性基金預算。?？顚Ｓ谩⒁允斩ㄖ堑诙举~的主要特征。其收入主要來自于國有土地使用 權出讓收入，占比 80%-90%，此外專項債收入也是政府性基金收入的重要構成。 支出主要用于土地開發、棚改等國有土使用權出讓收入相關支出，專項債主要 發力點也是基建領域。可見，第二本賬重心落在土地財政上。 3、第三本賬：國有資本經營預算。第三本賬規模相對較小，整體保持增長。其收入來自于國有資本收益，以利潤 上繳與股息股利收入為主；支出主要用于國企經營相關支出，即第三本賬記錄的是 對國有資產經營性收支活動的價值管理和分配。

4、第四本賬：社會保險基金預算。第四本賬專項用于社會保險的收支預算。收入端主要由企業職工基本養老保 險基金和城鎮職工基本醫療保險基金構成。支出端全部用于社會保險待遇支出，養老保險支出占比走高，反映我國逐漸步入老齡化社會。近年來，社保基金當期收支 缺口較大，財政補貼的規模走高。

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